Oikeuskanslerin vastaus kanteluuni Kiviniemen, Kataisen jne. toimien laillisuudesta Kreikan rahoittamisessa

Facebookista lähteneen keskustelun pohjalta lähetin 14.9.2011 oikeuskanslerille alla olevan kantelun (Dnro OKV/1025/1/2011). Sain tänään postissa vastauksen kanteluuni. Kantelu ratkaisuineen löytynee myöskin piakkoin netistä, Finlexistä.



OIKEUSKANSLERINVIRASTO
Snellmaninkatu 1, HELSINKI
PL 20, 00023 VALTIONEUVOSTO

Kantelijan nimi ja osoite:
Markus Jansson
XXX

Minkä viranomaisen, virkamiehen tai henkilön menettelystä on kysymys:
1. Mari Kiviniemen hallitus, erityisesti pääministeri Kiviniemi sekä valtiovarainministeri Jyrki Katainen
2. Jyrki Kataisen hallitus, erityisesti pääministeri Katainen sekä valtiovarainministeri Jutta Urpilainen

Mitä toimenpidettä, menettelyä tai päätöstä pidätte lain tai velvollisuuksien vastaisena:
1. Suomen valtion kahdenväliset lainat Kreikan valtiolle (2010)
2. Euroopan rahoitusvakausmekanismin (ERVV) perustaminen (2010)
3. Suomen valtion takaus ERVV:n Irlannin valtiolle tarjoamille lainoille (2010)
4. Suomen valtion takaus ERVV:n Portugalin valtiolle tarjoamille lainoille (2011)
5. Suomen valtion takaus ERVV:n Kreikan valtiolle tarjoamille lainoille (2011)

Selostakaa lyhyesti, milloin ja mitä tapahtui:
1. Toukokuussa 2010 Suomi teki päätöksen lainata Kreikan valtiolle noin 1,48 miljardia euroa.
2. Toukokuussa 2010 Suomi osallistui euromaiden päätökseen perustaa Euroopan rahoitusvakausmekanismi (ERVV).
3. Marraskuussa 2010 Suomi takasi ERVV:n Irlanti-lainoja.
4. Toukokuussa 2011 Suomi takasi ERVV:n Portugali-lainoja.
5. Heinäkuussa 2011 Suomi takasi ERVV:n Kreikka-lainoja.

Millä tavoin menettely oli mielestänne virheellinen:
1. PÄÄARGUMENTTI
Valtioneuvoston tulee kaikessa toiminnassaan tarkoin noudattaa lakia (PL 2 § 3 mom.). Tämä pitää sisällään Suomen EU-oikeudelliset velvollisuudet.

Valtioneuvoston edistämät tukipaketit ovat EU-oikeuden vastaisia. Ne rikkovat Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 125 artiklaa (ns. no bailout –klausuuli), joka kuuluu seuraavasti:”Unioni ei ole vastuussa eikä ota vastatakseen sitoumuksista, joita jäsenvaltioiden keskushallinnoilla, alueellisilla, paikallisilla tai muilla viranomaisilla, muilla julkisoikeudellisilla laitoksilla tai julkisilla yrityksillä on, edellä sanotun kuitenkaan rajoittamatta vastavuoroisten taloudellisten takuiden antamista tietyn hankkeen yhteiseksi toteuttamiseksi. Jäsenvaltio ei ole vastuussa eikä ota vastatakseen sitoumuksista, joita toisen jäsenvaltion keskushallinnoilla, alueellisilla, paikallisilla tai muilla viranomaisilla, muilla julkisoikeudellisilla laitoksilla tai julkisilla yrityksillä on, edellä sanotun kuitenkaan rajoittamatta vastavuoroisten taloudellisten takuiden antamista tietyn hankkeen yhteiseksi toteuttamiseksi.”

Tämän 125 artiklan soveltaminen kriisimaiden tukipaketteihin herättää useita kysymyksiä. Artiklan tulkintaan liittyen on yleisesti syytä muistaa, että Suomen oikeudesta jossain määrin poiketen, EU-oikeudessa korostetaan päämäärän ja tarkoituksen mukaista tulkintaa (ns. teleologinen tulkintaperiaate). Kyseisen artiklan keskeinen tarkoitus oli Maastrichtin sopimusta neuvoteltaessa luoda sellaiset pelisäännöt, ettei jäsenmailla olisi kiusausta ajautua velkakriisiin, jonka seurauksena syntyisi poliittinen paine ryhtyä unionin ja jäsenmaiden varoilla tukemaan kriisivaltiota.

Tästä johtuen olennaista ei ole se, onko unioni tai jäsenvaltio ottanut juridisesti vastatakseen toisen jäsenvaltion sitoumukset, vaan se, ovatko sitoumukset tosiasiallisesti siirtyneet unionille tai muille jäsenvaltioille.

Kun kyse on lainoista, tosiasiallista vaikutusta voidaan analysoida muun muassa markkinakorkojen näkökulmasta. Yleisten markkinakorkojen mukaiset lainat jäsenmaiden kesken (tai unionin ja jäsenvaltioiden välillä) eivät ole 125 artiklan vastaisia, koska voidaan olettaa, että euromaan lainamarkkinat toimivat kohtuullisen tehokkaasti ja korkotaso heijastaa markkinoiden odotuksia sijoituskohteen riskeistä. Sen sijaan kun on kyse markkinakorkoja halvemmasta luototuksesta, niin on vastaavasti katsottava, että kyse on taloudellisen tuen antamisesta kohdevaltiolle. Tällöin nimittäin jäsenvaltion tukeminen johtaa unionin tai muun jäsenvaltion näkökulmasta taloudellisten riskien kompensoimattomaan kasvuun, jolloin sitoumukset tai osa niistä tosiasiallisesti siirtyvät unionille tai muille jäsenvaltioille.

Käsillä olevissa tapauksissa on kiistatonta, että tukilainat on toteutettu huomattavasti markkinakorkoja alhaisemmilla hinnoilla. Tästä seuraa, että SEUT 125 artiklaa on rikottu.

Vaihtoehtoisesti voitaisiin kenties esittää tulkinta, jonka mukaan jäsenvaltion sitoumukset eivät siirtyisi muille vielä silloin, kun kyseiselle valtiolle annetaan markkinakorkoja edullisempaa luototusta, vaan vasta silloin, kun tällaiseen luototukseen sisältyvät riskit realisoituvat. Tällainen erottelu ei olisi käytännössä mielekäs, koska sen mukaan tukitoimenpiteiden laillisuus riippuisi olennaisesti myöhemmistä tapahtumista, jolloin toimenpiteiden laillisuusvalvonta kävisi lähes mahdottomaksi. Kuitenkin tämä vaihtoehto on eräänlainen minimitulkinta, sillä 125 artiklaa on kiistattomasti rikottu, mikäli markkinakorkoja alhaisemmat lainat myöhemmin osoittautuvat tappiollisiksi.

2. VASTA-ARGUMENTTEJA
Tukipakettien laillisuutta on puolusteltu erilaisilla argumenteilla, jotka eivät kestä kriittistä tarkastelua.
(1) Yhden argumentin mukaan kyse ei ole pelastustoimista, vaan ”normaalista sijoittamisesta”, koska lainoista saadaan käypää korkoa. Tämän väitteen esitti muun muassa silloinen ulkoministeri Alexander Stubb vastauksena Kreikka-lainoihin kohdistuneeseen kritiikkiin. Väite on kuitenkin rahoitusteoreettisesti aivan virheellinen, koska lainoista ei saada markkinakorkoa, vaan sitä huomattavasti matalampaa korkoa, joka ei kompensoi sijoitustappioiden korkeaa todennäköisyyttä.

(2) Toinen argumentti toimenpiteiden laillisuuden puolesta on se, että kriisimaiden väitetään kärsivän hetkellisestä ”kassakriisistä”, ei varsinaisesta velkakriisistä. Tätä tulkintaa on esittänyt muun muassa Valtiovarainministeriö. Tulkinta on kuitenkin epäuskottava, koska kaikki johtavat talousasiantuntijat ovat sitä mieltä, että kriisissä on kyse vakavasta ylivelkaisuudesta, ei hetkellisestä kassakriisistä. Lisäksi on epäuskottavaa väittää, että jäsenvaltiolla voisi ylipäänsä olla kassakriisi, joka ei johtuisi ylivelkaisuudesta. Näin voisi olla ainoastaan silloin, kun jokin ulkopuolinen tapahtuma (esimerkiksi makrotaloudellinen sokki tai sotatila) jäädyttäisi kansainväliset lainamarkkinat niin kokonaisvaltaisesti, että sijoittajia ei yksinkertaisesti löytyisi. Tällä hetkellä ei kuitenkaan ole kyse sijoittajien puutteesta, vaan heidän haluttomuudestaan panna rahojaan ylivelkaisiin maihin, joiden maksukykyyn ne eivät luota.

(3) Kolmas argumentti on, että ERVV:n toteuttamat kriisilainat eivät siirrä taloudellisia vastuita toisille jäsenmaille, koska ERVV on yksityinen osakeyhtiö. Tämä argumentti on virheellinen, koska ERVV toimii vain välikätenä, kun tosiasiallisina lainojen takaajina toimivat euromaat. Lisäksi tämä argumentti ei sovellu kahdenvälisiin lainoihin Kreikalle.

(4) Neljännen argumentin mukaan euromaiden yksimielisesti hyväksymät tukipaketit voitaisiin tulkita implisiittiseksi perussopimuksen muutokseksi: jos jäsenvaltiot yhdessä ryhtyvät perussopimuksen vastaisiin toimenpiteisiin, perussopimuksen katsottaisiin muuttuneen. Väite on kuitenkin oikeudellisesti virheellinen useista syistä, vaikka teoriassa hyväksyttäisiinkin tällaisen ”implisiittisen sopimusmuutoksen” mahdollisuus. Ensinnäkin tukipaketit eivät ole saaneet tosiasiassa unionin jäsenvaltioiden yksimielistä hyväksyntää. Kreikan kahdenvälisten lainojen tapauksessa mm. Slovakia jäi pois lainajärjestelystä: toisin sanottuna se vastusti implisiittistä sopimusmuutosta. Muut lainajärjestelyt eivät myöskään sisältäneet kaikkia unionin jäsenmaita, vaan ainoastaan euromaat, jotka eivät voi muuttaa unionin perussopimusta ilman muiden jäsenvaltioiden hyväksyntää. ERVV:n ohella Irlannin tukeen osallistuivat kahdenvälisillä lainoilla eräät muut jäsenmaat, kuten Englanti, mutta eivät kuitenkaan kaikki jäsenvaltiot. Implisiittisen sopimusmuutoksen argumentti ei siis perustu tosiasioihin.

Toiseksi implisiittinen perussopimuksen muutos olisi kuitenkin mahdollinen vain siinä tapauksessa, että sen toteuttavat toimenpiteet sisältäisivät sellaisia elementtejä, että niiden voitaisiin katsoa täyttävät jäsenvaltioiden kansallisen ratifioinnin edellytykset. Näin ei ole ollut, vaan itse asiassa useimmissa maissa tukipaketit on viety läpi jopa ilman eduskunnan hyväksyntää.

(5) Viidennen argumentin mukaan sääntöjä ei ole rikottu, koska SEUT 122(2) artikla sallii tukitoimenpiteet jäsenvaltion kärsiessä luonnonkatastrofista tai muusta kriisistä, joka ei ole sen hallittavissa. Tämän tulkinnan on esittänyt komissio perustaessaan Euroopan rahoitusvakausmekanismin (ERVM). Kyseisen 122(2) artiklan teksti on kokonaisuudessaan seuraava:"Jos luonnonkatastrofit tai poikkeukselliset tapahtumat, joihin jäsenvaltio ei voi vaikuttaa, ovat aiheuttaneet tuolle jäsenvaltiolle vaikeuksia tai vakavasti uhkaavat aiheuttaa sille suuria vaikeuksia, neuvosto voi komission ehdotuksesta tietyin edellytyksin myöntää kyseiselle jäsenvaltiolle unionin taloudellista apua. Neuvoston puheenjohtaja antaa Euroopan parlamentille tiedon tehdystä päätöksestä.”

Tätä argumenttia vastaan on huomattava kaksi seikkaa, joiden vuoksi argumentti ei lainkaan sovellu käsilläolevaan kysymykseen.
(i) Ensinnäkin 122 artikla koskee ainoastaan neuvoston päätöstä unionin antamasta taloudellisesta tuesta. Sitä ei siis missään tapauksessa voida soveltaa jäsenmaiden välisiin tukitoimenpiteisiin, kuten Kreikan kahdenvälisiin lainoihin tai ERVV:n antamaan tukeen.
(ii) Toiseksi SEUT 122(2) koskee ennen kaikkea luonnonkatastrofeja; sen soveltaminen valtion velkakriisiin on hyvin kyseenalaista, koska velkakriisi ei ole sellainen ulkoinen tapahtuma ”johon jäsenvaltio ei voi vaikuttaa”. Velkakriisi on valtion itse aiheuttama ongelma. Näin on todennut myös eurooppaoikeuden professori Juha Raitio:”On selvää, ettei Kreikan ylivelkaantuminen ole tapahtunut ilman sen omaa myötävaikutusta, eli siis ERVM:n lainsäädäntöpohja on kyseenalainen.”

Jotta tukitoimenpiteet olisivat vaikuttaneet laillisilta, väliaikaista vakausvälinettä ja vakausmekanismia perustettaessa esitettiin julkisuudessa väitteitä, että eräät jäsenvaltiot ovat joutuneet ”spekulatiivisen hyökkäyksen kohteeksi”. Näin väitti muun muassa Saksan liittokansleri Angela Merkel. Väite on kuitenkin muuttunut täysin epäuskottavaksi, koska aikaa on kulunut yli vuosi, kriisimaiden tilanne on vain pahentunut ja markkinakorot ovat nousseet. Lisäksi argumentti ei missään tapauksessa sovellu jäsenmaiden keskinäisiin tukitoimenpiteisiin, kuten Kreikan kahdenvälisiin lainoihin tai ERVV:n antamaan tukeen.

Mitä toivotte oikeuskanslerin tekevän:
Tukipakettien osalta pyydämme oikeuskansleria tekemään toimenpiteiden lainvastaisuudesta perustuslain 115§:n mukaisen ilmoituksen perustuslakivaliokunnalle ministerivastuuasian vireillepanoa varten.

Tapahtumien tosiasiallisen monimutkaisuuden sekä relevantin EU-oikeuden tulkinnanvaraisuuden vuoksi voidaan esittää, että ministerisyytteen nostamisen edellytykset eivät täyty ainakaan kaikkien tukipakettien osalta (vrt. PL 116 §). Siinäkin tapauksessa toivomme, että kansalaisten oikeusturvan sekä politiikan moraalin säilyttämiseksi oikeuskansleri veisi asian käsiteltäväksi sen edellyttämällä vakavuudella ja vähintäänkin antaisi asianomaisille muodollisen huomautuksen heidän lainvastaisten toimiensa johdosta.

Markus Jansson
Raumalla 14.9.2011


Alla on saamani vastaus ko. kanteluun. Jokainen voi tarkistaa itse, miten hyvin oikeuskansleri vastasi esittämiini väitteisiin ja laillisuuskysymyksiin. Käytännössä ei siis mitenkään.